作者：楊睦，濟邦世安 副總經理
作者：曹藍(lán)兮，濟邦世安 高級經理
一(yī)、低效用地的現象
1. 什麼是低效用地
根據原國土資(zī)源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開(kāi)發的指導意見(試行)》（國土資(zī)發〔2016〕147 号）的規定，低效用地的改造開(kāi)發範圍包括下(xià)文的前四種類型：
國家産業政策規定的禁止類、淘汰類産業用地
不符合安全生(shēng)産和環保要求的用地
“退二進三”産業用地
布局散亂、設施落後，規劃确定改造的老城區、城中(zhōng)村(cūn)、棚戶區、老工(gōng)業區等
各地自行定義的其他用地
各省市又(yòu)根據自身發展需要，因地制宜地補充了多種低效用地類型，諸如低于有關土地使用标準，或未達到土地供應時約定的開(kāi)發利用程度，或經節約集約用地評價認定為低效的建設用地；項目用地已建成後，剩餘作為其它用途出租的土地等各類低效用地。
2014年，原國土資(zī)源部曾報告說我(wǒ)(wǒ)國城鎮低效用地占比達到40%以上，近2萬公頃。根據二調數據顯示， 2017年我(wǒ)(wǒ)國城鎮低效用地仍有1.27萬公頃。這些低效用地主要分(fēn)布于老城區、園區、工(gōng)礦區，本文重點聚焦分(fēn)布于各類園區内的低效用地。
2. 園區低效用地的表象
伴随着城鎮化進程的快速推進，上至東部發達的一(yī)線城市，下(xià)至西部縣城普遍存在政府盲目追求大(dà)幹快上的目标，部分(fēn)園區新的項目未能深入研究缺乏落地性，引發土地閑置、工(gōng)程爛尾，老的産業又(yòu)因為無法轉型而被淘汰停工(gōng)停産，變成僵屍企業，造成土地低效利用的現象。
土地閑置
項目爛尾
停産停工(gōng)
二、産生(shēng)的原因
1. 城市規劃缺少延續性
政府換屆常常伴随着産業結構、重點發展區域、重點項目等涉及城市發展理念的重大(dà)調整。最顯著的就是地方政府在已有工(gōng)業園區尚未充分(fēn)利用的情況下(xià)，另起爐竈新建園區去(qù)匹配新的産業發展方向，造成規模各異的工(gōng)業園區散落在城市内部，很難實現一(yī)張藍(lán)圖繪到底的發展目标，影響城市整體(tǐ)發展。城市規劃的重大(dà)調整易導緻企業無法如期獲得相關批文，投資(zī)建設計劃難以落實，大(dà)量用地被政府征收後批而未供，或供而未用。
2. 土地開(kāi)發缺少監管
随着增量土地指标的不斷減少，土地獲取的費(fèi)用也将逐步提高，部分(fēn)企業捕捉到了快速獲利的商(shāng)機，通過囤地利用地價差賺取收益，讓工(gōng)業用地本身失去(qù)了生(shēng)産的屬性。部分(fēn)地方政府在供應産業用地時，犧牲土地利用效率、降低工(gōng)業用地門檻來完成招商(shāng)引資(zī)簽約落地，甚至一(yī)次性給予企業過多的建設用地用于未來擴大(dà)生(shēng)産。但企業因産業結構、市場、資(zī)金等因素影響，無法實現預期目标。
政府缺少對企業建成投産時間、投資(zī)強度、産出效率等衡量工(gōng)業用地效率的重要指标進行監管考核的理念，供地時沒有預設工(gōng)業用地收回條件，導緻政府無法及時清退不良企業，造成土地低效利用。
3. 外(wài)部環境影響
受外(wài)部市場、經濟形勢的變化，外(wài)貿失速、内需不振，企業自身出現經營困難，甚至面臨停工(gōng)停産。工(gōng)業用地二次流轉相關的法律、制度以及市場框架建設不到位，激勵機制尚未建立，導緻企業即使無法繼續經營也不能及時實現土地退出，進而造成土地利用效率不高。
三、實踐中(zhōng)的困局
1. 市場作用不充分(fēn)
多地政府在低效用地處置上缺乏有效激勵機制，導緻社會主體(tǐ)參與意願不高，市場手段運用不足，隻能依靠有償征收的方式實現原有企業退出，資(zī)金籌措難度較大(dà)。若政府無法保證招商(shāng)引資(zī)順利、企業投産後的畝均效益達标，收儲的土地容易重新變為低效閑置用地，造成财政損失和現金流壓力。
2. 頂層設計不完善
部分(fēn)省市的頂層設計落後于地方實踐，缺乏市域層面上的政策指引與專項規劃，區級及以下(xià)部門可采用的政策工(gōng)具有限，地方性法律法規約束力不足，易導緻各部門缺失工(gōng)作執行力；缺乏統籌、管理粗放(fàng)不利于城市空間整體(tǐ)優化調整，易導緻土地碎片化加劇。
3. 配套措施不到位
國家層面的激勵政策較為宏觀，地方上可能尚未出台完備的、可操作性強的稅收、金融、土地利用、增減挂鈎、曆史遺留問題等相關配套政策；或是配套措施和激勵機制的針對性不強，無法适用于不同類型的低效用地處置。
4. 工(gōng)作機制不健全
低效用地再開(kāi)發工(gōng)作對各部門協作的要求較高，需要統一(yī)領導、統籌推進，若無法建立一(yī)整套從項目準入、履約監管、激勵約束到績效評估的有效機制，将無法實現項目的全生(shēng)命周期管理。
四、解決方案
1. 創新模式，多元參與
探索創新模式，發揮市場機制的作用，可通過優化利益共享機制等方式，提高社會主體(tǐ)的積極性，鼓勵多元主體(tǐ)參與進來。針對不同類型的低效用地，實行差别化整治。
2. 強化制度，通盤謀劃
加強頂層設計、堅持規劃先行。出台綱領性文件，規範低效用地處置工(gōng)作，做到有法可依、有章可循；承接上位規劃，統籌考慮城市功能再造，編制低效用地再開(kāi)發專項規劃，将國土空間規劃的空間管制要求和控制性指标落實到土地要素配置上。
3. 合力聯動，精準施策
各責任單位協同推動、各司其職，根據低效用地的實際情況制定任務清單，逐一(yī)分(fēn)析、科學研判，明确具體(tǐ)處置方式、工(gōng)作任務和時間節點， 以“一(yī)地一(yī)策、一(yī)企一(yī)策”為原則制定處置方案，靶向整治，确保低效用地得到最大(dà)程度的再開(kāi)發。
4. 數字賦能，動态監管
開(kāi)展全面摸底調查，建立低效用地數據信息庫，完成标圖入庫工(gōng)作。整合自然資(zī)源、住建、發改等多部門數據，實行動态管理、定期更新，确保數據共享、信息互通，對低效用地再開(kāi)發工(gōng)作實施全過程監管。
五、可參考案例
1. 天津港保稅區海港城市更新項目
天津港保稅區經過30餘年的高速發展，與新時代高質量發展不相适應的區域産業結構偏向傳統、部分(fēn)項目用地強度效益不佳、部分(fēn)存量資(zī)産有待盤活等問題日益凸顯。
天津港保稅區管理委員(yuán)會、天津市規劃和自然資(zī)源局濱海新區分(fēn)局以公開(kāi)招标的方式，選定天津港保稅區城市更新投資(zī)建設集團有限公司作為項目存量資(zī)産盤活的實施主體(tǐ)。通過盤活海港區域存量資(zī)産、老舊(jiù)項目更新叠代、提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資(zī)渠道等方式，實現低效的工(gōng)業用地再開(kāi)發。
該項目具備以下(xià)三個特點：
盤活方式創新
對于存量傳統工(gōng)業土地采用了“工(gōng)對工(gōng)”方式進行盤活，維持工(gōng)業用途土地性質不變，沒有采取大(dà)拆大(dà)建的地産開(kāi)發模式；
融資(zī)效果好
已完成以國開(kāi)行為牽頭行的85 億元銀團貸款協議簽訂，并提取首筆貸款。同時積極引入戰略投資(zī)機構、産業發展基金，取得了較好成效，為項目推進提供了堅實保障，也為引入産業方提供了信心；
整體(tǐ)規劃性強
通過整體(tǐ)策劃、分(fēn)批收購，将園區内低效資(zī)産進行統一(yī)規劃管理，有效提高了盤活存量資(zī)産的效率。
入選國家發改委公布的24個盤活存量資(zī)産擴大(dà)有效投資(zī)典型案例，向全國推廣。
2. 江甯區漢德森(sēn)公司低效用地再開(kāi)發項目
南(nán)京江甯漢德森(sēn)“申智滙谷”工(gōng)業互聯網産業園項目位于南(nán)京市江甯高新區科建路666号，西鄰主幹道天印大(dà)道，北(běi)臨科建路，南(nán)至科甯路，東至湖山路。
南(nán)京漢德森(sēn)科技股份有限公司于2003年以協議出讓方式取得土地使用權，實際出讓面積169畝，用途為工(gōng)業用地。由于業務發展原因，産出效率較低，部分(fēn)廠房和土地長期處于低效利用狀态，亟待進行産業更新及改造盤活。
2020年2月，響應低效用地再開(kāi)發及鼓勵建設高标準廠房政策，江甯高新區政府積極促進由第三方公司收購漢德森(sēn)公司股份，将該地塊進行低效用地再開(kāi)發。
市場主導
由過去(qù)的單一(yī)政府投資(zī)模式轉變為社會資(zī)本再開(kāi)發模式。江甯高新區政府積極促進由第三方公司收購漢德森(sēn)公司股份，利用存量土地通過收購重組實現産業轉型升級；
“産業上樓”模式
通過提高容積率，建設高标準廠房集群，将原來平鋪式開(kāi)發廠區集中(zhōng)上樓，并集研發、生(shēng)産、金融配套等于一(yī)身，加強土地集約利用；
“保姆式”服務機制
政府組建工(gōng)作專班，提前介入立項、環評、建築方案、供地手續、建築工(gōng)程規劃許可證、施工(gōng)許可證、消防、質檢監等開(kāi)工(gōng)前的所有程序，助力企業“拿地即開(kāi)工(gōng)”；
提升土地承載力
地塊原容積率0.75，保留約2 萬m2 建築，其餘區域新建或拆除重建，分(fēn)三期建成後地上總建築面積将達到26.6 萬m2，容積率将達到2.5，是原建築體(tǐ)量的3.3 倍；
創造經濟效益
地塊再開(kāi)發總建設投資(zī)達到21 億元，分(fēn)三期建設，全部投入使用後，引進300-400 家優質企業。目前已簽約企業可實現年産值6億元，年稅收3000萬元；
區域産業升級
實現衆創空間+ 孵化器+ 加速器+ 總部的全鍊條服務，打造高價值的綜合創業載體(tǐ)，通過載體(tǐ)産業發展、内生(shēng)态打造，帶動區域産業升級，加快區域城市化進程。
2022年，該項目入選江蘇省十大(dà)工(gōng)業用地節地模式（技術）先進典型案例。
3. 上海生(shēng)物(wù)制品研究所地塊更新項目
上生(shēng)·新所位于長甯區東部，地處新華路、愚園路、衡山路至複興路三個曆史文化風貌區的中(zhōng)間區域，北(běi)至延安西路、東至番禺路、西臨規劃安西路、南(nán)至牛橋浜路，項目總占地面積約4.7萬平方米。
上海生(shēng)物(wù)制品研究所（簡稱“上生(shēng)所”）通過劃撥方式獲得項目用地，但随着城市環保要求的日益嚴格，難以在此繼續生(shēng)産經營下(xià)去(qù)，因此整體(tǐ)搬遷至市郊，用地也随之閑置。2016年，上生(shēng)所通過招标方式與萬科簽訂20年租賃開(kāi)發協議，由萬科負責整個園區的更新改造和經營。
項目用地更新改造前的土地性質是以生(shēng)産研究功能為主的科研用地，上生(shēng)所通過補交土地出讓金方式将土地變性為商(shāng)業服務業用地，并通過提供公共要素和公共空間，在規劃指标控制上獲得了一(yī)定容積率的獎勵，進行了建築高度調整。
萬科接手後整體(tǐ)分(fēn)為二期實施，一(yī)期重在曆史建築修繕和既有建築更新，已于2018年對外(wài)開(kāi)放(fàng)，導入文化娛樂、辦公、生(shēng)活配套等功能。仍在建設中(zhōng)的二期，以新建為主，将植入辦公、商(shāng)業等功能。整個園區改造後的業态中(zhōng)辦公占比7成，其他的商(shāng)業、娛樂、文化等占比3成。改造後的園區已被授予上海市級文化創意産業園區，入選上海城市更新十大(dà)典型案例。
上生(shēng)所更新前
上生(shēng)所更新後
六、結語
随着十四五提出要推動城鎮化高質量發展，園區低效用地再開(kāi)發已然迫在眉睫。由于缺少完善的園區低效用地再開(kāi)發體(tǐ)系，政府無法獨自完成此項任務，需要盡可能地調動各類型的社會投資(zī)方參與到園區低效用地再開(kāi)發的進程中(zhōng)，通過多方的探索與創新，逐步捋清相關流程與機制，最終總結出具有可複制性的園區低效用地再開(kāi)發之路。
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