作者：鄧宗禹，陽光時代律師事務所合夥人

作者：張靜，陽光時代律師事務所工(gōng)程業務團隊主管律師

一(yī)、前言

抽水蓄能電(diàn)站是現階段最為成熟可靠的大(dà)規模儲能設施，推動抽水蓄能發展是新一(yī)輪能源結構調整中(zhōng)保障新能源電(diàn)力、電(diàn)量消納和推進綠色低碳發展的重要手段。抽水蓄能電(diàn)站具有系統經濟性強、技術成熟、儲能容量大(dà)的特點，與風電(diàn)、光伏等可再生(shēng)能源以及火(huǒ)電(diàn)、核電(diàn)等常規電(diàn)源配合效果優良，對保障電(diàn)網安全穩定運行有着重要作用。

抽水蓄能電(diàn)站作為一(yī)種“以電(diàn)制電(diàn)”的綠色儲能方式，抽水蓄能的大(dà)規模開(kāi)發可以有效穩定電(diàn)網運行。抽水蓄能的調節功能可以彌補新能源發電(diàn)的不穩定性，與之協同配合，實現綠色低碳電(diàn)源的大(dà)規模利用。

抽水蓄能電(diàn)站作為中(zhōng)大(dà)型水電(diàn)建設項目，從規劃選址、可行性研究、征地移民、工(gōng)程建設、項目驗收等全部建設過程均須嚴格遵守相關的法律、法規和規範性文件。抽水蓄能電(diàn)站項目的前期工(gōng)作周期較長，項目核準前後均有大(dà)量複雜(zá)的行政審批和技術論證工(gōng)作需要開(kāi)展，保證工(gōng)作的合法合規性尤為重要。

二、抽水蓄能電(diàn)站開(kāi)發的國家和地方重點政策

2020年9月22日，總書(shū)記在第七十五屆聯合國大(dà)會上宣布，中(zhōng)國力争2030年前二氧化碳排放(fàng)達到峰值，努力争取2060年前實現碳中(zhōng)和目标。

2021年10月24日，中(zhōng)共中(zhōng)央、國務院印發的《關于完整準确全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中(zhōng)和工(gōng)作的意見》發布。“雙碳目标”的确立給抽水蓄能電(diàn)站的大(dà)規模建設提供了重要的契機。

2021年4月《國家發改委關于進一(yī)步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發改價格〔2021〕633）的出台以及2021年9月國家能源局發布的《抽水蓄能中(zhōng)長期發展規劃（2021-2035）年》則直接推動了抽水蓄能的大(dà)規模開(kāi)發建設。一(yī)方面，633号文明确了抽水蓄能電(diàn)價适用兩部制電(diàn)價并納入輸配電(diàn)價回收，保障了投資(zī)回報的穩定性。另一(yī)方面，發展規劃則明确了國家政策層面對儲蓄對新能源消納的重要保障作用，确立了鼓勵大(dà)力建設和發展抽水蓄能的政策導向。

國家層面鼓勵儲能發展的政策背景下(xià)，抽水蓄能電(diàn)站的投資(zī)和開(kāi)發迎來了爆發期，2022年全國新核準抽水蓄能項目48個，裝機6890萬千瓦，已超過“十三五”時期全部核準規模，全年新投産880萬千瓦，創曆史新高。安徽、陝西等省率先制定了抽水蓄能的省級規劃實施方案，廣西、青海、西藏等省也加快出台了抽水蓄能項目建設相關的專項管理辦法。各地方政府均在搶抓曆史機遇，加快上馬抽水蓄能項目。

在項目前期工(gōng)作的推進中(zhōng)，投資(zī)方應當特别關注地方政府對抽水蓄能項目的開(kāi)發政策，包括省級的抽水蓄能規劃實施方案、能源發展規劃、儲能和可再生(shēng)能源政策等。雖然各地均采取鼓勵的政策，但不同地域的政策差異性仍較大(dà)。例如，在風、光、儲綜合開(kāi)發方面，新疆發改委2022年3月即率先出台了《服務推進自治區大(dà)型風電(diàn)光伏基地建設操作指引》，明确了抽水蓄能配套風光新能源開(kāi)發規模的鼓勵政策。

三、關于抽水蓄能項目投資(zī)主體(tǐ)的重點政策

抽水蓄能項目投資(zī)主體(tǐ)經曆了由單一(yī)投資(zī)主體(tǐ)向多元化投資(zī)主體(tǐ)的轉變過程。2014年以前, 抽水蓄能電(diàn)站原則上由電(diàn)網經營企業開(kāi)發建設。2014年至今, 國家鼓勵社會資(zī)本廣泛參與電(diàn)力建設。大(dà)型能源項目的開(kāi)發建設離(lí)不開(kāi)地方政府的協助和支持。而在經濟轉型、疫情疊加、貿易沖突的大(dà)背景下(xià)，固定資(zī)産投資(zī)項目的規模和數量均不同程度受到了影響，地方政府對抽水蓄能項目投資(zī)的積極性加之各大(dà)投資(zī)主體(tǐ)對站址的激烈争奪，使以往主要采取政府與開(kāi)發主體(tǐ)合作協議方式确定項目開(kāi)發權的方式，越來越多地轉向了競争性方式配置。

從法律法規的層面上，企業投資(zī)的固定資(zī)産項目并無開(kāi)發權這個概念，根據《企業投資(zī)項目核準和備案管理條例》的規定，企業作為投資(zī)開(kāi)發主體(tǐ)的固定資(zī)産項目，根據項目類别分(fēn)别采取核準制和備案制，任何符合要求的投資(zī)人均可以開(kāi)發投資(zī)。但在大(dà)型能源項目中(zhōng)，地方政府的支持與否是項目能否獲得核準的關鍵因素之一(yī)，所謂“項目開(kāi)發權”則成為了前期工(gōng)作中(zhōng)至關重要的條件。

從作者所在團隊的項目經驗和公開(kāi)渠道進行的信息統計可以得知(zhī)，目前項目開(kāi)發權的取得方式多樣，相當數量的項目仍是通過開(kāi)發主體(tǐ)與地市、縣級地方政府簽訂開(kāi)發協議的方式獲得開(kāi)發權。同時，也有不少地方政府采取了公開(kāi)競争的方式确定開(kāi)發主體(tǐ)。在我(wǒ)(wǒ)們從公開(kāi)渠道收集的24個樣本項目的統計數據中(zhōng)可以顯示，80%以上的競争項目采取了競争性配置或競争性磋商(shāng)的方式确定開(kāi)發主體(tǐ)，而70%以上的項目是在預可行性研究階段前開(kāi)展的競争性配置活動。值得關注的是，相關項目和競争公告中(zhōng)均明确了前期費(fèi)用和風險由投資(zī)人自行承擔，而不少地方政府也同步提出了配套投資(zī)、配套招商(shāng)、進度考核、保函擔保等額外(wài)的要求，進一(yī)步加大(dà)了前期開(kāi)發的商(shāng)業風險和投資(zī)成本。

筆者在日常工(gōng)作中(zhōng)，經常會碰到抽水蓄能的開(kāi)發主體(tǐ)詢問項目開(kāi)發權的競争方式是否屬于政府采購和是否須招标等方面的問題。根據我(wǒ)(wǒ)們的研究，《中(zhōng)華人民共和國招标投标法》規定的法定招标範圍并不包括非工(gōng)程建設項目的開(kāi)發權，而《政府采購法》所稱政府采購也須以使用政府預算或政府付費(fèi)為前提。前期開(kāi)發權利的配置，既不屬于法定必須招标的項目範圍，也未構成使用政府預算或政府付費(fèi)的政府采購範圍，對于是否須競争性确定或采取哪種方式，現有法律、法規和規範性文件并無限制。

我(wǒ)(wǒ)們也關注到，例如2022年發布的《關于印發陝西省抽水蓄能中(zhōng)長期發展實施方案的通知(zhī)》、《西藏自治區抽水蓄能項目建設管理暫行辦法》等地方政策中(zhōng)，明确了鼓勵采取競争性方式确定投資(zī)主體(tǐ)。在日益激烈的項目資(zī)源争奪中(zhōng)，各地方政府勢必也會更多的鼓勵競争。開(kāi)發主體(tǐ)的能力、經驗關系到項目是否能夠順利納入規劃、核準和建設時序，在項目前期工(gōng)作的推進中(zhōng)，政府和投資(zī)人可謂一(yī)榮俱榮、一(yī)損俱損，雙方利益是高度綁定的。

四、結語

抽水蓄能項目的前期開(kāi)發不但會遇到涉及開(kāi)發權、投資(zī)主體(tǐ)變更限制、價格形成機制等問題，還包括從項目規劃選址、預可研階段、可研階段、核準階段等各階段的技術論證和行政審批程序，在納入規劃、生(shēng)态紅線避讓、建設用地、移民安置以及建設和驗收過程中(zhōng)也會涉及到較多的典型合規和法律問題，本文受篇幅所限不一(yī)一(yī)展開(kāi)，後續筆者可開(kāi)設專題逐一(yī)讨論分(fēn)析，将陽光時代律師事務所基礎設施事業部的相關研究與讀者分(fēn)享讨論。

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