作者：潘濤，濟邦咨詢 研究院執行院長

編者按

德國于2021年6月24日重新修訂《氣候保護法》【1】，将原本至2050年實現碳中(zhōng)和的目标提前至2045年。這個氣候保護目标的實現不僅僅依賴于商(shāng)業和技術創新，區域能源結構零碳化的進程，同時需要在根本上改變人們的日常行為與消費(fèi)模式。城市緻力于讓氣候友好型生(shēng)産生(shēng)活方式轉變成為所有市民日常行為的準則，是實現碳中(zhōng)和目标的基本盤。

從上世紀70年代以來，弗萊堡市的氣候環境實踐公認為德國領先，被譽為“德國綠都”。2021年和2022年，面對全球氣候保護的新要求，市議會最新提出在聯邦和州區域能源零碳化的基礎上，力争實現2038年甚至2035年碳中(zhōng)和【2】。我(wǒ)(wǒ)們希望通過德國弗萊堡案例的深入剖析，回答幾個關鍵問題：

• 城市碳中(zhōng)和轉變的内驅力在哪裡？如何發生(shēng)、發展并且長期可持續？

  
  

• 各個城市處于不同的發展階段，具有不同的資(zī)源禀賦，邁向碳中(zhōng)和的路徑哪些是共性的？哪些是個性化的？

  
  

• 哪些具體(tǐ)政策和行動措施是值得我(wǒ)(wǒ)們中(zhōng)國城市借鑒的？
  
  

一(yī)、弗萊堡市人口經濟和氣候保護目标

弗萊堡核心城區面積153平方公裡，人口約23.4萬（2022年）【3】，2019年GDP總量達到127億歐元，較1991年增長100%，人均達到5.5萬歐元。雖然弗萊堡是目前德國為數不多的人口仍在增長的城市，但該市多年來二氧化碳排放(fàng)量持續降低。從絕對數值來看，自1992年到2016年，弗萊堡市CO₂排放(fàng)量從227.5萬噸下(xià)降至165.4萬噸，降幅為27.3%。與此同時，城市人口數從約19.3萬上升至22.4萬。按人均計算，減排幅度高達37.2%【4】。從1992年的人均碳排放(fàng)11.76噸，下(xià)降至2016年的7.38噸【5】。

弗萊堡市早在2007年就提出2030年減排40%的氣候變化目标， 2014年提出2030年減排50%、2050年實現碳中(zhōng)和目标，2019年又(yòu)提升2030年減排目标到60%，2021年進一(yī)步提出争取2038年提前實現碳中(zhōng)和目标的願景。在下(xià)圖弗萊堡城市碳中(zhōng)和趨勢情景可以看出，2030年減排60%的目标是較容易實現的，隻要延續曆史減排趨勢線性下(xià)降，每年下(xià)降率保持3%左右，基本上能夠實現2030減排60%的目标。但是如果要實現2050碳中(zhōng)和情景，則人均碳排放(fàng)減排幅度達到4%，這是一(yī)個非常有挑戰性的目标。而進一(yī)步要2038年實現碳中(zhōng)和，這個不僅要求城市做的很好，而且要求城市調入電(diàn)力完全實現零碳化。（見圖1）

【6】

二、可借鑒的碳中(zhōng)和實踐

弗萊堡2019年發布了城市碳中(zhōng)和總體(tǐ)方案【7】，其中(zhōng)交通、供熱、可再生(shēng)能源、建築、資(zī)金、綠色工(gōng)業園、可持續生(shēng)活方式等行動領域具有實際可操作的具體(tǐ)措施出台，值得中(zhōng)國城市學習和借鑒。（見圖2）

1. 綠色知(zhī)識經濟增長創造就業機會不增加碳排放(fàng)

弗萊堡豐富多樣的教育資(zī)源帶來了衆多遊客和消費(fèi)，增加了居民數量，吸引和培養了高素質專業人才，知(zhī)識經濟成為城市創新和發展的重要引擎。弗萊堡的健康産業就業人員(yuán)比重占總就業人口的20.4%，擁有衆多知(zhī)名專科醫院和康複機構。同時，各類機構為醫療健康職業不斷增長的市場提供專門的培訓和進修項目。每年弗萊堡有160萬人的健康旅遊【8】。

弗萊堡地區在環保和太陽能經濟領域擁有特色鮮明、極具創新力的增長型産業集群。目前共有大(dà)約2000家公司和12000名就業人員(yuán)，約占整個就業人口的10%。環保經濟每年創造價值可達6.5億歐元，區域範圍内有2000多家企業參與其中(zhōng)，占整個區域GDP的大(dà)約4%。

2. 可用于公共開(kāi)支的碳中(zhōng)和資(zī)金來自于能源特許經營費(fèi)

弗萊堡市從能源市政公司Badenova每年征收1.8cent/度電(diàn)的特許經營費(fèi)收入1200萬歐元。從2008年開(kāi)始，市政府決定劃撥10%的特許經營費(fèi)用于氣候保護資(zī)金，當時約100萬歐元/年，2014年增加到300萬歐元/年。到2017年底，10年累計資(zī)金達到1890萬歐元。從2020年開(kāi)始，由于2050碳中(zhōng)和目标确立，決定劃撥50%的特許經營費(fèi)用于氣候保護，大(dà)約600萬歐元/年。從2023年開(kāi)始，将1200萬歐元100%用于氣候保護。未來10年有1.2億歐元财政資(zī)金用于氣候保護。

3. 氣候工(gōng)程就是民生(shēng)工(gōng)程

長期補貼以及能效标識與房産交易捆綁促進居民住宅高效節能

弗萊堡市多年來緻力按照高效節能标準（kfw40【9】即能耗水平僅相當于平均水平的40%）促進改造和新建建築成為超低能耗或者正能量建築。從2002年開(kāi)始，弗萊堡就對氣候友好住宅進行補貼支持。當前的建築翻新率為每年1.6%，預計2030年前該比例将上升為2.2%【10】。

碳中(zhōng)和新城建成高标準經濟适用房小(xiǎo)區

策略1：打造社會融合經濟适用的碳中(zhōng)和小(xiǎo)區迪滕巴赫新城區，建造6900 套經濟适用房和配套設施，滿足16000 人居住；

策略2：建設“短途城市”減少機動車(chē)出行，類似于中(zhōng)國各大(dà)城市打造的“15 分(fēn)鐘社區生(shēng)活圈”；

策略3：确保碳中(zhōng)和能源成本不高于傳統能源，區域能源供給僅使用廢水熱能與太陽能，減少對大(dà)電(diàn)網和能源集中(zhōng)供應的依賴；

策略4：大(dà)力發展綠色基礎設施，建設生(shēng)态廊道實現小(xiǎo)流域生(shēng)态修複。

圖：弗萊堡市迪滕巴赫碳中(zhōng)和新城規劃效果圖一(yī)

（來源：弗萊堡市政府【11】）

4. 大(dà)力推進能源和供熱系統脫碳改造【12】

當地能源轉型技術路線就是熱電(diàn)聯産（CHP）+熱泵+可再生(shēng)能源。在地方能源系統中(zhōng)，垃圾焚燒廠、填埋場沼氣和生(shēng)物(wù)沼氣廠等循環經濟節點也都納入成為能源系統網絡，物(wù)盡其用，非常高效。減少一(yī)半本地能源消耗量，穩步提高私人和工(gōng)商(shāng)業的能源使用效率，逐步過渡到全部使用可再生(shēng)能源。

整個城市現在有13家集中(zhōng)式和90家分(fēn)布式CHP，過去(qù)二十年已經成功減少了50%的核電(diàn)使用，并且能夠提供全市30%的供熱。最早到2035年，天然氣、燃油等化石能源都将從地方能源結構當中(zhōng)脫去(qù)。核電(diàn)的比重也由60%降至5%以下(xià)。此外(wài)，自2011年起，生(shēng)态電(diàn)已被作為标準能源提供給私人用戶，超過50%的城市用電(diàn)均來源于熱電(diàn)聯産（CHP）方式。

5. 德國首創的綠色工(gōng)業園氣候保護方案【13】

從2013年至今, 在市政府的牽頭下(xià), 區域内規模最大(dà)的能源供應商(shāng)巴登諾瓦（BADENOVA）、弗勞恩霍夫太陽能研究所（ISE）和弗萊堡市經濟旅遊會展促進署（FWTM）率先制定了德國首個工(gōng)業園區氣候保護方案，在北(běi)部工(gōng)業區實施。該區占地300公頃土地，有300家企業和1.5萬名員(yuán)工(gōng)，占弗萊堡市用電(diàn)總量的20%，占弗萊堡市二氧化碳排放(fàng)總量的10%。該方案主要圍繞供熱與制冷、能效、交通、綠色能源四大(dà)行動領域制定了90多項措施。下(xià)圖顯示15項重點示範項目和12家重點單位，包括研究所、大(dà)學、熱電(diàn)廠、集中(zhōng)式光伏站、宜家商(shāng)場、太陽能信息中(zhōng)心、垃圾分(fēn)類處理廠等等 。

圖：綠色工(gōng)業園示範項目

（ 圖片來自于弗萊堡綠色工(gōng)業園手冊【14】）

6. 構建氣候友好型交通【15】

弗萊堡20% 以上的碳排放(fàng)來自交通領域，而且目前還處于增長狀态。在大(dà)交通上，弗萊堡和周邊城市通力合作，正在開(kāi)展以下(xià)主要低碳化交通措施：

• 将巴塞爾- 米盧斯- 弗萊堡機場與上萊茵河區域的軌道交通接駁，實現空鐵聯運；

  
  

• 在弗萊堡火(huǒ)車(chē)總站設立法鐵高速列車(chē)TGV停靠站，将弗萊堡地區與法國鐵路交通直接相連；

  
  

• 在考慮生(shēng)态環境和自然景觀保護的前提下(xià)，擴建萊茵河谷鐵路貨運軌道和車(chē)站；

  
  

• 将建設城市隧道作為城市更新和疏解城市過境交通壓力的重要契機；

  
  

• 在高速公路附近修建鐵路貨運裝載站，建立地區鐵路- 公路聯運體(tǐ)系；

  
  

• 在市區邊緣設置貨運樞紐站，市區内不再允許大(dà)型貨運車(chē)通行，市内貨物(wù)的運輸将一(yī)律采用小(xiǎo)型貨車(chē)，實現城區貨運車(chē)輛的精細化配置。

在市内和市域交通方面，弗萊堡早在1969年就已制定了第一(yī)部“交通總體(tǐ)規劃”，确保交通設施的新建和擴建不能對城市發展和生(shēng)态環境帶來過多的負面影響，提倡步行、使用自行車(chē)和公共交通等。上世紀八十年代到九十年代，弗萊堡自行車(chē)交通占市内交通的比例由15%上升到28%，公交車(chē)交通占市内交通的比例從11%升至18%，私人汽車(chē)的使用比例則從38%降至30%。與德國其他大(dà)城市相比，弗萊堡的私人汽車(chē)擁有密度很低，每1000人平均擁有393輛汽車(chē)。

2021年開(kāi)始，弗萊堡着手編制新一(yī)輪的城市交通規劃方案。這是一(yī)個全過程公衆參與的過程。2022年10月份，市政府批準草稿公示之前做過兩輪公衆參與咨詢，到10月份草稿發布以後又(yòu)做了兩輪，2023年将通過市議會批準，确定預算和2030年實施方案。每一(yī)個項目都有一(yī)頁紙(zhǐ)描述，目标是什麼，要做什麼事情，怎麼能做到，非常的詳細。這樣一(yī)個實施方案其實是清晰高效的公衆溝通工(gōng)具。公衆隻有能夠看懂這個方案，才能提供相應的優化建議，提高交通管理效率，提高基礎設施投資(zī)的有效性。

三、對中(zhōng)國城市的啟示

第一(yī)個，錢從哪裡來？

應對氣候變化非常缺錢。目前兩個機制的缺失導緻市場資(zī)金無法順利到位。其一(yī)，碳稅（排放(fàng)者付費(fèi)）機制的缺失，全民必須為氣候變化的外(wài)部成本買單，在全社會“蛋糕”不能做大(dà)的情況下(xià)，減碳支出勢必會減少民衆其他福利的享受。其二，碳市場機制的缺失。雖然歐盟、中(zhōng)國等國家地區都在獨立實驗碳市場，但市場化的碳定價尚未形成，可交易的碳價值甚至無法抵消成本，更無法産生(shēng)增量價值，且許多地方減碳缺乏法律強制約束性，這就導緻增量資(zī)金不會大(dà)規模投入減碳事業，應對氣候變化的資(zī)金無法運用市場化手段進行籌集。在當前兩個機制缺失情況下(xià)，能夠投入氣候變化的資(zī)金極為有限。弗萊堡怎麼做的呢？它從電(diàn)費(fèi)中(zhōng)收取。從2008年開(kāi)始，每一(yī)度電(diàn)多收相當于人民币1毛錢，每年收1000多萬歐元。從2023年開(kāi)始，每年拿出1200萬歐元用于氣候保護。對于中(zhōng)國來講，如果城市利用現有的階梯差别電(diàn)價政策，将增收的部分(fēn)電(diàn)費(fèi)轉成碳中(zhōng)和專項經費(fèi)的話(huà)，這也可以短時間内增加政府對碳中(zhōng)和項目的引導和支持力度。

第二個，錢怎麼花？

弗萊堡在氣候民生(shēng)工(gōng)程上都有重點投入，譬如說補貼居民住宅節能改造，扶持碳中(zhōng)和經濟适用房小(xiǎo)區建設，建設氣候友好型交通出行設施等等。中(zhōng)國城市可以用好财政和專項債資(zī)金，無論是棚戶區改造，還是老舊(jiù)小(xiǎo)區改造，以及城市更新項目，對既有建築節能改造和新建建築綠色貫标進行資(zī)金傾斜，将氣候和民生(shēng)工(gōng)程更有效協同起來。

第三個，如何創新？

通常能源行業是高度壟斷行業，其本身并沒有創新動力。但是弗萊堡的案例告訴我(wǒ)(wǒ)們，壟斷行業要想維持其壟斷地位，所擔負的社會責任也必須是匹配的。在公衆壓力下(xià)，弗萊堡的最大(dà)能源公司Badenova必須不斷優化其能源結構，推出生(shēng)态電(diàn)産品、低碳天然氣産品，否則它的壟斷地位就可能被颠覆。就像70年代的核電(diàn)曾經是弗萊堡的主力電(diàn)源，占比高達60%，但就是因為民衆的反核意識高漲，50年後的今天殘餘的核電(diàn)占比不到5%，徹底失去(qù)了壟斷電(diàn)力的地位。

如果說電(diàn)力市場是壟斷的，那麼供熱市場卻是開(kāi)放(fàng)競争的狀态。弗萊堡整個城市有13家集中(zhōng)式熱電(diàn)聯産CHP和90家分(fēn)布式CHP，都是民營的。大(dà)家互相競争，采取更好的技術，更加低碳的燃料。過去(qù)二十年，通過CHP的普及，成功減少了50%的核電(diàn)消費(fèi)量，并且能夠提供30%的全市供熱，這個趨勢仍然在繼續。壟斷企業的社會責任以及開(kāi)放(fàng)市場的競争都是弗萊堡在能源轉型過程保持有持續創新的動力。

第四點，為什麼老百姓會支持？

弗萊堡長期的低碳環保行動怎麼能夠得到社會各界的廣泛參與和支持？這個不是僅僅因為公衆道德和意識形态那麼簡單，最主要的原因是做低碳環保的事情，讓公衆有獲得感，真正有了獲得感以後大(dà)家才會支持這件事情，那麼獲得感來自于什麼？

• 政府拿出真金白(bái)銀補貼老百姓的住房改造；

  
  

• 從自由、效率、性價比、舒适、體(tǐ)面等多個維度來綜合考量，自行車(chē)和公交成為居民出行的首選；

  
  

• 造最好的房子給中(zhōng)低收入家庭住，讓老百姓住得起碳中(zhōng)和高标準的經濟适用房；

  
  

• 所有的規劃實施方案，都必須是全過程民主，不光是公衆參與，甚至還要公投表決，民衆有主人翁的心态在參與城市管理和社會治理；

  
  

• 綠色産業成為支柱産業之一(yī)，有超過10%的工(gōng)作崗位是綠色就業，而且是新增就業。
  
  

• https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/climate-change-act-2021-1936846

• https://greencity.freiburg.de/pb/meilensteine.html

• https://www.freiburg.de/statistik

• 德國城鎮碳中(zhōng)和之路：弗萊堡氣候保護方案. 綠色之都德國弗萊堡公衆号文章

• https://greencity.freiburg.de/pb/site/freiburg_greencity/get/params_E-1726203954/1693283/environmental%20and%20climate%20protection%20in%20Freiburg.pdf

• 德國城鎮碳中(zhōng)和之路：弗萊堡氣候保護方案. 綠色之都德國弗萊堡公衆号文章

• https://www.freiburg.de/pb/1292965.html

• https://meeting.freiburg.de/branchen-kompetenzen/medizin-und-gesundheit

• https://www.co2online.de/modernisieren-und-bauen/sanierung-modernisierung/kfw-40-anforderungen-foerdermittel/#c174829

• Environment and Climate Protection in Freiburg. Online access on www.freiburg.de. City of Freiburg im Breisgau, Department for the Environment, Youth, Schools and Education

• www.freiburg.de

• https://www.freiburg.de/pb/site/Freiburg/get/params_E680708336/2021233/Masterplan_Waerme_Freiburg%202030_barrierearm.pdf

• https://greencity.freiburg.de/pb/1615379.html

• www.freiburg.de/greencityChinese report

• https://greencity.freiburg.de/pb/site/freiburg_greencity/get/params_E1768464132/1836686/GIP_Brosch-2021_WEB_Doppelseiten.pdf

• https://www.freiburg.de/pb/1828983.html

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